9月11日，《國務院關于全國部分地區(qū)要素市場化配置綜合改革試點實施方案的批復》正式發(fā)布，明確在北京城市副中心、蘇南重點城市、杭甬溫、合肥都市圈、福廈泉、鄭州市、長株潭、粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地九市、重慶市、成都市等10個要素市場化配置綜合改革試點，預計2027年完成試點任務。
“土地作為重要的生產(chǎn)要素，在支撐和保障經(jīng)濟社會發(fā)展中，發(fā)揮著重要作用?！痹谠圏c部署會議上，自然資源部自然資源開發(fā)利用司司長孔維東表示，此次試點其中一項重要任務就是在原有工作基礎上繼續(xù)深化實踐探索，不斷提高土地要素市場化配置水平。
從試點內(nèi)容來看，部分試點地區(qū)的探索內(nèi)容主要包括三個方面，分別是深化土地管理制度改革、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地供應、盤活存量土地和低效用地再開發(fā)。
其中，在盤活存量土地和低效用地再開發(fā)方面，自然資源部將細化完善低效用地認定標準，推動城鎮(zhèn)低效用地騰退和主動退出；推進國有企事業(yè)單位存量土地的盤活利用，鼓勵經(jīng)營主體通過建設用地整理等方式促進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)；探索地上地下空間綜合利用和分層設立建設用地使用權；鼓勵采取市場化方式盤活存量閑置土地，進一步提高土地節(jié)約集約利用水平。
“目前，國家層面已出臺一系列配套支持政策，在低效用地開發(fā)再利用的規(guī)劃指標調(diào)整、用地功能轉(zhuǎn)換、土地分宗管理、開竣工時間優(yōu)化、再轉(zhuǎn)讓平臺搭建等方面給予政策傾斜，為市場化盤活閑置土地提供了制度保障?！睆V東省城鄉(xiāng)規(guī)劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉分析表示。
多地試點先行
此次確定的10個要素市場化配置綜合改革試點地區(qū)均為發(fā)展基礎好、經(jīng)濟支撐力強的城市群或中心城市，基于各自資源稟賦與發(fā)展需求，這些地區(qū)在存量土地盤活方面因地制宜推出特色舉措，形成示范效應。
其中，北京城市副中心結合城市更新，推動以市場化方式盤活低效建設用地和閑置耕地，探索解決規(guī)劃調(diào)整、土地供應、收益分配等難題，挖掘閑置土地潛在價值，為城市發(fā)展釋放空間。
與北京城市副中心不同，蘇南重點城市提出完善城鎮(zhèn)低效用地認定標準，通過產(chǎn)業(yè)更新、綜合整治等多種模式盤活存量低效用地，助力老舊產(chǎn)業(yè)園區(qū)煥新、提升土地利用價值。
杭甬溫地區(qū)的探索則聚焦工業(yè)領域與老城區(qū)兩大重點。該地區(qū)工業(yè)用地在城市土地中占比較大，若能對工業(yè)領域低效用地進行全域治理，將極大地提升土地的利用效率；而老城區(qū)政策體系的完善，能夠鼓勵更多主體參與到老城區(qū)土地盤活中來。
鄭州市全面推進開發(fā)區(qū)低效用地認定、處置工作，探索推進城鎮(zhèn)低效用地分類調(diào)查、認定、評估和再開發(fā)工作。不僅會推進國有企事業(yè)單位存量土地盤活利用，鼓勵經(jīng)營主體通過建設用地整理等方式促進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，還將完善建設用地節(jié)約集約利用評估評價體系，推動用地評價結果與新增建設用地指標和績效考核掛鉤，并完善在地上、地表和地下分層設立建設用地使用權的配套政策，確保盤活工作落地見效。
有業(yè)內(nèi)人士認為，這是對癥下藥的做法，不同地區(qū)的低效用地形成原因各不相同，只有細化認定標準，才能精準施策。
事實上，此次10個區(qū)域試點的探索并非“從零開始”。自2023年9月起，自然資源部已在15個省（市）44個城市（區(qū)、縣）部署低效用地再開發(fā)試點，主要圍繞規(guī)劃統(tǒng)籌、收儲支撐、政策激勵、基礎保障4個方面探索創(chuàng)新政策舉措，完善激勵約束機制，有效盤活存量土地和推動低效用地再開發(fā)。試點城市開展了生動的實踐探索，涌現(xiàn)出兩批典型案例。在此基礎上，此次10個試點地區(qū)的進一步探索，將為全國范圍內(nèi)存量土地市場化盤活提供更多可復制、可推廣的經(jīng)驗。
政策密集發(fā)力
存量閑置土地的市場化盤活，離不開頂層政策的系統(tǒng)性支撐。
2024年以來，自然資源部、央行、國家發(fā)改委等多部門協(xié)同聯(lián)動，出臺一系列政策，搭建起了市場化盤活的制度框架。
2024年6月，自然資源部聯(lián)合國家發(fā)展改革委等部委創(chuàng)新出臺關于促進閑置存量土地高效利用的18條政策措施，其中在土地二級市場流通領域構建了多維度的市場化處置體系：包括推進房地產(chǎn)用地“帶押過戶”、配合司法及破產(chǎn)處置、優(yōu)化分割開發(fā)程序、支持合作開發(fā)等，這些舉措都體現(xiàn)了市場化方式的運用。
時隔3個月，金融端的支持又及時跟進。2024年9月，中國人民銀行行長潘功勝在國新辦新聞發(fā)布會上介紹了五項房地產(chǎn)金融新政策，第五項政策就是支持收購房企存量土地。在將部分地方政府專項債券用于土地儲備的基礎上，研究允許政策性銀行、商業(yè)銀行貸款支持有條件的企業(yè)市場化收購房企土地，盤活存量用地，緩解房企資金壓力。在必要的時候，也可以由中國人民銀行提供再貸款支持。
同年11月，政策進一步向 “落地執(zhí)行” 細化。自然資源部發(fā)文要求各地積極運用地方政府專項債券資金加大收回收購存量閑置土地力度，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。這一過程中，也強調(diào)優(yōu)先收回收購企業(yè)無力或無意愿繼續(xù)開發(fā)、已供應未動工的住宅用地和商服用地，通過政策引導，吸引市場主體參與土地盤活工作，側(cè)面鼓勵了市場化方式盤活存量閑置土地。
從更宏觀的政策層面來看，市場化盤活的制度基礎正不斷夯實。
2020 年，《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》發(fā)布以來，要素市場化改革持續(xù)前行、配套政策日益完善。
2024年7月，黨的二十屆三中全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》，進一步要求“完善要素市場制度和規(guī)則”“構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”“優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設用地二級市場，推動土地混合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，盤活存量土地和低效用地”，為國企盤活存量土地資產(chǎn)創(chuàng)造了良好的環(huán)境。
2025年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》提出，在保障公共利益前提下擴大國有土地土地使用權人自主更新權限，允許以轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營等方式盤活低效用地，同步優(yōu)化地價計收規(guī)則、推進建設用地立體分層確權、完善不動產(chǎn)登記制度。
從宏觀指引到微觀舉措，從土地管理到金融支持，這一系列政策為市場化盤活存量閑置土地搭建了制度框架，鼓勵社會資本、先進技術和管理經(jīng)驗參與到存量土地盤活工作中來。
政策落地的成效也正逐步顯現(xiàn)。據(jù)中指研究院監(jiān)測，截至2025年8月末，26個省市已公示的擬使用專項債收購閑置存量土地總金額超6100億元，專項債實際發(fā)行約1752億元，為存量土地盤活提供了堅實資金支撐。自然資源部9月10日披露的數(shù)據(jù)更直觀展現(xiàn)了改革成果：“十四五”以來，已累計處置閑置土地面積500多萬畝，完成低效用地再開發(fā)171萬畝。其中，上海、江蘇、浙江等地存量土地供應已經(jīng)占比過半。
仍面臨多重梗阻
盡管政策支持力度大，地方與企業(yè)探索積極，但存量閑置土地盤活仍面臨多重現(xiàn)實梗阻。
在李宇嘉看來，當前閑置土地盤活主要存在五大難點：一是市場預期問題，土地價格穩(wěn)定但房價下跌可能影響接盤主體積極性，導致后續(xù)貨值與資金平衡困難；二是債務與司法糾紛，開發(fā)商債務債權關系復雜，存在司法糾紛，增加了盤活難度；三是價格協(xié)商難題，部分開發(fā)商寄望政府救市，對土地回收價格預期過高，難以達成一致；四是配套不完善，部分地塊市政配套不到位，不具備再開發(fā)條件；五是區(qū)域去化壓力，部分區(qū)域不動產(chǎn)供給過剩，去化難度高，限制盤活空間。
不過，針對這些差異化難題，各地也逐漸探索出了“一項目一策”的創(chuàng)新解決方案。
如針對產(chǎn)權不清、邊界模糊、歷史遺留問題等情況，以金華市某工業(yè)項目為例，改造前340余畝用地竟然分屬7個主體，包含1家國企、5家民企和一個村集體，且各主體廠房均用于出租，承租戶達100余家，導致不同產(chǎn)權主體的訴求難以統(tǒng)一，極大阻礙了低效土地盤活的進程。
為了平衡各方利益訴求，項目創(chuàng)新采用“政企村聯(lián)動”模式，即國企牽頭，民企和村集體共同參與，聯(lián)合改造。首先，通過土地規(guī)整置換的方式，將分散的零星用地進行整合，確保土地的完整性和利用效率；其次，采取 “一類一策”方式，重構國企、民企及村集體產(chǎn)權，確保各方利益得到合理安置；再次，先行開展片區(qū)整體規(guī)劃工作，并聯(lián)動國有企業(yè)、民營企業(yè)及村集體等多元主體共同參與，以此保障各功能區(qū)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)同互補發(fā)展。根據(jù)項目產(chǎn)業(yè)特點，引導工業(yè)上樓，推進地上地下空間高效利用。
還有，如針對現(xiàn)狀功能與城市新規(guī)劃定位不匹配等問題，蘇州市某產(chǎn)業(yè)園區(qū)給出了轉(zhuǎn)型答案。該園區(qū)原本是用于儲存五金交電集團的物資，然而隨著電商時代來臨和城市商貿(mào)功能轉(zhuǎn)型，倉儲功能逐步衰敗，亟須重新盤活。于是，項目基于存量建筑活化利用5年過渡期政策，啟動地塊改造建設，打造文化創(chuàng)意園，發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。同時基于長久發(fā)展考慮，項目方還于次年申請推進地塊自主更新，經(jīng)政府批準同意并補繳地價后，土地用途由倉儲用地調(diào)整為商業(yè)用地，成為蘇州市首個完成“工改商”的低效用地再開發(fā)試點項目。
針對財政資金支持有限，社會資本對其投資積極性不高，導致資金短缺問題突出等情況，漳州市某產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目創(chuàng)建了“基金 產(chǎn)業(yè) 園區(qū)”模式，通過引入社會資本注資、地方國企墊資、產(chǎn)業(yè)社區(qū)引資、入駐企業(yè)投資、設立基金融資等方式有效保障項目改造資金。同時，利用已建成的廠房，經(jīng)主管部門審批后，設置合理的租售比，確保資金能及時回籠，租金可保障園區(qū)運營，從而實現(xiàn)資產(chǎn)凈增、收入遞增、效益倍增。
福州市某福利院項目則采取財政統(tǒng)籌和地方政府發(fā)行專項債方式，為項目開展提供資金保障。其中福州市社會福利院改造由市財政全額出資；福州市社會養(yǎng)老中心項目則采用 “投建運一體化” 模式，由福州城投運營服務集團負責，資金由企業(yè)自籌1.95億元與專項債4.55億元構成。
對于當前我國存量閑置土地盤活適配的市場化模式方面，李宇嘉認為，存量土地盤活不存在 “一刀切” 的普適模式，核心在于堅持 “一項目一策”，首先需精準診斷低效用地的成因，明確是規(guī)劃指標不合理或滯后、基礎設施與公共配套不足，還是區(qū)域同類用地供給過剩、市場競爭飽和，抑或是市場主體自身經(jīng)營能力不足導致土地閑置。在市場化盤活框架下，關鍵要通過規(guī)劃指標動態(tài)調(diào)整、補齊公共配套短板等針對性舉措，充分激發(fā)原土地使用權人及其他潛在市場主體的參與意愿，讓各類主體從“要我盤活”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙P活”，切實提升盤活工作的主動性與有效性。
為此，李宇嘉建議，可通過授權經(jīng)營或作價入股推動國企與市場化主體合作，結合職住平衡、站城一體趨勢推進土地綜合開發(fā)，為有開發(fā)能力的主體調(diào)整規(guī)劃指標、補齊公共配套，支持無開發(fā)能力的主體在二級市場轉(zhuǎn)讓或引入新主體，同時針對政府原因?qū)е碌拈e置，通過協(xié)商收回、協(xié)議置換、規(guī)劃補償?shù)确绞浇鉀Q。
綜合來看，我國市場化盤活閑置土地正進入加速期。
